Tribunal administratif de Lyon, n°2405129, 3e chambre, 30 octobre 2025
En 2001, René Chapus s’exprimait en ses termes sur la théorie de l’imprévision « Sans pour autant être devenue objet de musée, elle a perdu son éclat ». Cette théorie, jugée désuète depuis le développement des clauses d’indexation, est intervenue au cours de trois périodes historiques : la Première Guerre mondiale, le choc pétrolier de 1974 et l’augmentation du prix de l’acier au début des années 2000. C’est à l’occasion de la pandémie de Covid-19 que les juridictions administratives ont dépoussiéré la théorie de l’imprévision, qui ne se déclare pas vaincue face aux clauses d’indexation. Cette théorie est mobilisée pour répondre à la crise énergétique suite au déclenchement de la guerre russo-ukrainienne ; mouvement qui va sans doute se poursuivre avec le blocage actuel du détroit d’Ormuz et la crise des hydrocarbures.
Dans le cas présent, les syndicats intercommunaux d’Aubenas et de la Basse Ardèche confient, à la société Suez RV Centre Est, la création et l’exploitation d’une installation de traitement et de valorisation des déchets ménagers. Quelques mois après la signature de la convention de délégation de service public, un arrêté préfectoral modifie le périmètre géographique de provenance des déchets susceptibles d’être traités dans les installations de valorisation énergétique du site de Vedène, ce qui exclut notamment les déchets concernés par cette convention. La conséquence alléguée est un déficit d’exploitation, dû à l’impossibilité d’évacuer les déchets vers l’exutoire prévu dans la convention, situé à proximité des installations de la société ; et par conséquent, à l’obligation de se tourner vers d’autres sites.
La société requérante souhaite obtenir une indemnisation fondée, soit sur les stipulations contractuelles, soit sur la théorie de l’imprévision, dans le but de remédier à la dégradation significative de l’équilibre du contrat. Le premier fondement de l’indemnisation est rapidement écarté par le juge, sans grande surprise. Il constate qu’il est expressément indiqué que le délégataire ne doit pas supporter les conséquences financières sur son exploitation d’une modification de la réglementation. Toutefois, il souligne que cette clause s’applique uniquement pour la période de conception, de réalisation et de mise en service de l’installation, et non pour la période d’exploitation. L’enjeu repose alors sur la question de savoir si la requête présente les conditions nécessaires pour l’applicabilité de la théorie de l’imprévision.
Cette décision, dans la lignée jurisprudentielle classique de la théorie de l’imprévision, permet d’en donner une illustration. La juridiction rappelle d’abord le considérant de principe en l’appliquant aux faits de l’espèce : le déficit d’exploitation doit être la conséquence directe d’un événement imprévisible, extérieur à l’action des parties et bouleversant temporairement l’économie générale du contrat (Conseil d’Etat, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, n°59928). Le juge indemnise la charge extracontractuelle raisonnable, en tenant compte des autres facteurs ayant contribué au déséquilibre, afin que l’indemnité compense strictement la circonstance imprévisible. L’indemnisation concerne uniquement le cocontractant qui continue d’exécuter le contrat (Conseil d’Etat, section, 5 novembre 1982, Société Propétrol, n°19413). Les conditions de la théorie de l’imprévision s’interprètent de manière stricte, dans une conciliation entre le respect de ce qui a été librement consenti entre les parties et la nécessité d’adapter les engagements contractuels pour tenir compte de la situation.
La méthode de calcul de la charge extracontractuelle
La charge extracontractuelle se calcule à partir d’une appréciation du déficit, au regard de l’équilibre financier du contrat liant l’administration et le cocontractant (Conseil d’Etat, 22 février 1963, Ville d’Avignon, n°51867). Elle prend en compte toutes les dépenses effectuées dans la concession pour assurer une exécution du service dans les meilleures conditions possibles (Conseil d’Etat, 30 mars 1928, Ville de Belfort, n°7798) ; mais aussi l’ensemble des avantages du titulaire ainsi que les éventuels relèvements de tarifs¹. La charge extracontractuelle est celle qui dépasse les limites maximales envisagées par les parties lors de la conclusion du contrat : l’événement doit présenter un caractère exceptionnel que les parties ne pouvaient raisonnablement anticiper (Conseil d’Etat, 10 février 1943, Aurran, Lebon 36). Toutefois, le juge admet l’indemnisation de l’événement connu par les parties au moment de la conclusion du contrat, mais dont les conséquences temporelles ou dont l’importance n’étaient pas prévisibles (Conseil d’Etat, 22 février 1963, Ville d’Avignon, Lebon 115).
Une appréciation particulière en concession
De manière générale, le juge considère que le cocontractant doit assumer une part de risque normale, inhérente à l’exécution du tout contrat, l’administration n’ayant pas vocation à agir comme “assureur” (L. Rapp., Stabilité du contrat public et mutabilité de son objet, Rev. CMP 2008. Etude 7). En pratique, l’indemnité ne couvre pas l’ensemble des pertes subies, mais compense entre 75 et 90% du déficit d’exploitation². Cependant, le concessionnaire est réputé avoir accepté un risque de dépassement du prix limite plus élevé que le titulaire d’un marché public. En effet, le juge prête attention à ne pas dénaturer le contrat, la concession se distinguant du marché public par le critère du risque d’exploitation.
Un régime juridique autonome
Lors de la réactualisation de la théorie de l’imprévision en 2022, le conseil d’Etat réaffirme que la théorie de l’imprévision conserve sa spécificité, malgré les directives européennes de 2014 : elle n’est pas affectée par les limites du code de la commande publique (Conseil d’Etat, avis, 15 septembre 2022, avis sur la théorie de l’imprévision et la modification des prix dans les contrats de la commande publique). Par exemple, l’indemnisation n’est pas limitée par le seuil de 50% des modifications non substantielles du contrat, au-dessus duquel la concurrence initiale risque d’être faussée. Le juge administratif est formel : la conclusion d’une convention d’indemnisation, le versement unilatéral d’une indemnité par la personne publique ou sa condamnation à le faire par le juge, en vertu de la théorie de l’imprévision, ne constituent pas une modification du contrat initial³.
En outre, une partie de la doctrine a pu considérer la théorie de l’imprévision comme un mécanisme de responsabilité, trouvant sa source dans un événement extérieur au contrat. Or, quand bien même il s’agit d’une indemnité extracontractuelle, il ne s’agit pas d’une responsabilité extracontractuelle, mais d’un mécanisme d’indemnisation extracontractuelle à part entière (concl. Riboulet sur CE 27 juin 1919, Société du gaz de Nice, Lebon 572 ; Ph. Terneyre, La responsabilité contractuelle des personnes publiques, Economica, 1989, P. 209). Dans cette optique, Jérémy Bousquet a démontré que le fait générateur ne peut être imputé à l’administration contractante : la condition d’imputabilité fait défaut (Responsabilité contractuelle et responsabilité extracontractuelle en droit administratif, LGDJ, 2019, nos 398 et s.)⁴.
L’exigence de démontrer un lien de causalité avec le bouleversement imprévisible
Le juge rejette la requête en indemnisation au titre de l’imprévision, du fait que le requérant n’a pas apporté la preuve de l’existence d’un bouleversement de l’économie générale du contrat engendré par l’arrêté préfectoral, ainsi que du lien causalité entre ce bouleversement et son préjudice. On comprend ainsi qu’alléguer un déficit d’exploitation ne suffit pas, le requérant doit apporter des précisions et justifications suffisantes pour établir la réalité de ces allégations, ainsi qu’un lien de causalité suffisamment direct et certain.
Concrètement, pour établir la preuve de la réalité de l’étendue des surcoûts supportés, on peut supposer un parallélisme avec les paramètres pris en compte pour la modification du prix. Le montant des surcoûts pourrait alors comprendre le coût de revient constitué par les charges directes et indirectes ; le taux de marge et les éventuelles provisions pour risques intégrées ; les hausses des composantes du prix suite à l’impact imprévisible (rapports d’exploitation, compte historique et prévisionnel, détail des charges opérationnelles). Il faut ensuite démontrer que les surcoûts entraînent bien un bouleversement de l’économie générale du contrat, qui peut se déduire d’un déficit d’exploitation, s’il est prouvé qu’il est bien dû à l’événement imprévisible.
A travers la consolidation d’un droit à l’indemnisation, dont le titulaire peut se prévaloir devant le juge, se dessine la défense par le Conseil d’Etat d’un solidarisme contractuel. Reste à savoir si cela signe réellement le grand retour de la théorie de l’imprévision ou son dernier sursaut.
1 Fiche technique de la Direction des Affaires juridiques « Possibilités offertes par le droit de la commande publique de modifier les conditions financières et la durée des contrats de la commande publique pour faire face à des circonstances imprévisibles et articulation avec l’indemnité d’imprévision », pages 12 à 14.
2 Circ. 24 avril 2026, relative à l’exécution des contrats de la commande publique dans le contexte actuel de hausse des prix de certaines matières premières et abrogeant la circulaire n°6374/SG du 29 septembre 2022.
3 Charles-André Dubreuil, « Nouvelles récentes d’une illustre vieillarde : la théorie de l’imprévision », RDC mars 2023, n° RDC201j5.
4 Hélène Hoepffner et Marion Ubaud-Bergeron, « La théorie de l’imprévision : retour vers le futur », AJDA 2022 p. 2156.
Article supervisé par le Professeur François Lichère.
Lucas SALIERNO
Étudiant en Master 2 Contrats, construction, propriété publics, à l’Université Jean Moulin Lyon 3