En 2022, le ministère des Sports et des Jeux olympiques et paralympiques publie un Guide sur la prévention des atteintes à la probité à destination des fédérations sportives. A l’intérieur de celui-ci, le ministère produit un syllogisme qui débouche sur cette conclusion : « même en l’absence de jurisprudence claire sur le sujet, il est fortement recommandé aux fédérations de se positionner comme pouvoir adjudicateur et de se soumettre aux règles de la commande publique »¹. Le Conseil d’État ne s’est depuis lors jamais vraiment exprimé sur la question, mais la Cour de justice de l’Union européenne avait déjà sérieusement considéré cette possibilité en 2021.
Pour qu’une personne morale de droit privé soit soumise au code de la commande publique, elle doit être qualifiable de pouvoir adjudicateur, et plus précisément d’organisme de droit public. Les fédérations sportives, constituées sous forme d’associations, sont des personnes morales de droit privé², ce qui ne contrevient pas à leur éventuelle soumission à la commande publique. Ceci est lié à une approche fonctionnelle de la notion de pouvoir adjudicateur de la part du droit de l’Union, indépendamment du statut juridique de l’entité concernée. L’article 2.1 de la directive 2014/24/UE du 26 février 2014, transposé en droit interne par l’article L. 1211-1 du code de la commande publique, liste notamment les critères définissant l’organisme de droit public. Une telle entité doit être dotée de la personnalité juridique, avoir été créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel et commercial, et entretenir un lien de dépendance avec un pouvoir adjudicateur³.
Ces conditions ont fait l’objet d’un grand nombre de précisions par la jurisprudence européenne, et l’arrêt de référence en matière de fédérations sportives nationales est CJUE, 2021, Federazione Italiana Giuoco Calcio. Saisie par le Conseil d’État italien, la CJUE était tenue de répondre à deux questions préjudicielles liées à l’application des critères de l’organisme de droit public à la fédération italienne de football (FIGC).
Sur le premier point, la question était de savoir si le statut d’association de la FIGC, ainsi que le fait que certaines de ses activités n’avaient pas de caractère public, constituaient des obstacles pour considérer cette entité comme ayant été créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel et commercial. La CJUE a considéré que le sport s’apparentait à ce type d’activité lorsqu’il est mis en œuvre par des fédérations nationales dans le cadre de mission à caractère public expressément attribuées à celles-ci par la législation nationale⁴. Par ailleurs, ne s’opposent pas à cette conclusion l’exercice de la part des fédérations d’activités parallèles ayant un caractère industriel et commercial et pour lesquelles elles s’autofinancent⁵, ni même la forme d’association que prennent ces entités⁶. Toutefois, la CJUE laisse les juridictions nationales apprécier au cas par cas l’absence d’intérêt industriel et commercial.
Sur le second point, la CJUE devait déterminer l’existence d’un lien de dépendance de la FIGC vis-à-vis du CONI, qui se détermine par la validation d’un des trois sous-critères alternatifs le caractérisant⁷. Si le pouvoir adjudicateur ne finance pas majoritairement l’organisme, et si l’organe de direction, d’administration ou de surveillance de cette entité n’est pas composé en majorité par des membres nommés par le pouvoir adjudicateur, la caractérisation d’un lien de dépendance passe par le contrôle de la gestion de la personne privée. Si, concernant le financement et la nomination des membres, le raisonnement est purement arithmétique, l’appréciation du troisième critère doit être réalisée au cas par cas.
Afin de répondre au mieux, la CJUE a rappelé que le contrôle de la gestion de la fédération devait permettre au pouvoir adjudicateur d’influencer les décisions de ladite fédération en matière de marchés publics⁸. Elle est venue poser une présomption de non soumission des fédérations à la commande publique, susceptible de tomber dans la mesure où le pouvoir adjudicateur exerce sur la fédération un contrôle actif de gestion. Ce contrôle doit être de nature à créer à son égard une situation de dépendance, permettant ainsi audit pouvoir adjudicateur d’influencer significativement les décisions de l’organisme en matière de marchés publics⁹.
En l’espèce, la CJUE a laissé aux juridictions internes le soin de déterminer l’existence d’un tel contrôle, en élaborant un faisceau d’indices afin de retenir ou non l’influence déterminante par le pouvoir adjudicateur: la reconnaissance préalable de la fédération, le pouvoir d’édiction de normes d’encadrement de la pratique sportive, l’approbation des statuts de la fédération, le pouvoir de nomination au sein de la fédération des représentants du pouvoir adjudicateur, l’approbation des bilans et budgets annuels de la fédération, le contrôle du bon fonctionnement de la fédération notamment dans ses activités à caractère public, la mise sous tutelle de la fédération en cas de grave irrégularité de gestion¹⁰. Enfin, les fédérations retrouvent leur autonomie de gestion si elles exercent à l’inverse une influence sur le pouvoir adjudicateur par leur participation majoritaire dans les organes collégiaux de celui-ci.
En France, le Conseil d’État ne s’est jamais prononcé sur une éventuelle qualification des fédérations sportives nationales d’organismes de droit public. La tension réside principalement sur le critère du contrôle de gestion, car la satisfaction spécifique de besoins d’intérêt général dépourvus de but
lucratif ne laisse quasiment place à un aucun doute¹¹, à l’image des fédérations italiennes voisines. En effet, les fédérations simplement agréées¹² (la Fédération française de fitness par exemple) participent à l’exécution d’une mission de service public, tandis que les fédérations délégataires¹³ (FFF, FFA, FFR, etc.) disposent de compétences exclusives pour organiser et réguler leurs disciplines respectives, et donc de prérogatives de puissances publiques légalement attribuées¹⁴. L’espoir pour une qualification de pouvoirs adjudicateurs repose essentiellement sur ces dernières, qui sont d’ailleurs les plus connues du grand public.
Concernant la caractérisation d’un contrôle de gestion de la part du ministère des Sports, cette appréciation nécessite une analyse au cas par cas en fonction de la réception interne par le Conseil d’État de la jurisprudence européenne, position délivrée dans un arrêt récent. Reprenant les critères et le faisceau d’indice établis par la CJUE, le Conseil d’État n’a pas retenu la qualification de pouvoir adjudicateur pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux, dans la mesure où le contrôle opéré par l’autorité publique sur leur gestion n’était pas un contrôle actif et se limitait à apprécier la régularité¹⁵ de l’activité de ces établissements et services. Dans une interprétation restrictive de l’influence déterminante par le pouvoir adjudicateur sur l’organisme, il opère une distinction entre le pouvoir de régulation et le contrôle de gestion au sens de la commande publique. Le Conseil d’État ne semble en l’état pas prêt à catégoriser les fédérations sportives nationales comme organismes de droit public du fait de la trop faible influence financière de l’État à leur égard. En effet, les fédérations adoptent (pas toujours publiquement) des règlements financiers autonomes sans référence directe au droit de la commande publique (procédures de mise en concurrence, obligations de publicité)¹⁶, ne font pas l’objet d’un contrôle préalable par l’État sur leurs modalités de passation des contrats¹⁷, ni ne bénéficient de financement public majoritaire¹⁸. Par ailleurs, la tutelle du ministre chargé des sports ne constitue qu’un simple contrôle de légalité à posteriori sans intervention dans les décisions stratégiques notamment en matière de marchés publics.
C’est pourtant le ministère des Sports et des Jeux olympiques et paralympiques lui-même qui conseille, en 2022, aux fédérations sportives « de se positionner comme pouvoir adjudicateur »¹⁹ car elles seraient « soumises à un contrôle des pouvoirs publics qui influence leurs décisions »²⁰. L’État considère ainsi que l’agrément délivré par le ministère, le contrôle du respect des lois et règlements en vigueur par celui-ci, ainsi que l’adoption de statuts (en matière de fonctionnement démocratique et de transparence de gestion, parité) et règlements disciplinaires types suffisent à déterminer le contrôle de la gestion des fédérations sportives par les pouvoirs publics. Si ces éléments ne peuvent à eux seuls caractériser une influence déterminante en matière de marchés publics, le ministère fait ici preuve de prudence, en considérant tout à fait possible que le Conseil d’État crée la surprise et retienne la qualification d’organisme de droit public pour les fédérations.
Cette prudence renvoie à l’hypothèse d’une soumission volontaire et de fait aux règles du Code de la commande publique dans les règlements financiers des fédérations. Cette orientation semble la plus raisonnable et a aussi été évoquée dans le rapport de la Cour des comptes de 2018 « L’État et le mouvement sportif : mieux garantir l’intérêt général », ainsi que lors d’une audition sénatoriale du 15 juin 2020. Il y est préconisé de formaliser, de manière proportionnée, des règlements financiers proches du Code de la commande publique ou d’adopter concrètement ses principes fondamentaux²¹. Une telle démarche permettrait d’anticiper le risque contentieux, dont la réalisation par le Conseil d’État entraînerait des sanctions et des bouleversements significatifs dans les pratiques contractuelles des fédérations sportives. Concrètement, les marchés non conformes aux règles de passation et d’exécution pourraient être annulés par le juge administratif ou encore exposés à des actions en responsabilité des candidats évincés.
En conclusion, mieux vaut donc sûrement prévoir ce risque juridique et se conformer. À ce stade, la Fédération française de Tennis dispose d’un des règlements financiers les plus proches des exigences de la commande publique. Il prévoit notamment la mise en œuvre d’une procédure de sélection des prestataires et fournisseurs dans le cadre de la passation des contrats, définie en fonction du montant prévisionnel du contrat envisagé. Cette procédure et les marchés passés peuvent relever du comité des choix des prestataires et des fournisseurs et le soumissionnaire doit être le mieux-disant au regard du cahier des charges²². Pour autant, le règlement ne fait aucune référence explicite au code de la commande publique, une exigence qui devrait être minimale pour toutes les fédérations dans l’éventualité d’un rapprochement avec ledit code. Il convient notamment de recommander aux fédérations d’intégrer dans leurs règlements financiers les seuils européens de publicité ou encore de publier les différentes procédures d’achat en fonction du montant prévisionnel du contrat (procédure adaptée, formalisée, etc.). À long terme, l’idéal serait de mutualiser, entre les fédérations, les modalités de passation de leurs contrats à travers une union et des marchés cadres conformes, mais surtout de formaliser leur statut d’organisme de droit public en collaboration avec le ministère des Sports.
Article supervisé par le Professeur François Lichère.
Pablo Cluzel
Étudiant en Master 1 Contrats, construction, propriété publics, à l’Université Jean Moulin Lyon 3
Juriste Alternant, RTE
https://www.linkedin.com/in/pablo-cluzel-6b2052331
1 Ministère des sports et de jeux olympiques et paralympiques, Guide sur la prévention des atteintes à la probité à destination
des fédérations sportives, 2022, page 20
2 Article L131-2 du Code du sport
3 Article L1211-1 du Code de la commande publique
4 Direction des Affaires juridiques des Ministères économiques et financiers, Les fiches techniques de la DAJ, « Les pouvoirs
adjudicateurs », p. 10, 2025
5 CJCE, 1998, aff. C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria
6 CJCE, 1998, aff. C-360/96, BFI Holding
7 Article L1211-1 du Code de la commande publique
8 CJCE, 1er février 2001, aff. C-237/99, Commission c/ France ; CJUE, 27 février 2003, aff. C-360/96, Adolf Trukey
9 CJUE, 3 févr. 2021, aff. jtes C-155/19 et C-156/19, Federazione Italiana Giuoco Calcio : https://www-lexis360intelligencefr.ezscd.univ-lyon3.fr/document/JS_KAJD-131686_0KRI?
doc_type=jurisprudence_courjusticeunioneuro&source_nav=PS_KPRE-672922_0KTE&source=renvoi
10 CHAMARD Caroline, « Le difficile maniement du critère du contrôle de la gestion d’une personne privée par un pouvoir
adjudicateur », in Contrats et Marchés publics n°2, Février 2024, repère 2
11 ROYER Erwan, « Fédérations sportives : bientôt toutes soumises à la commande publique ? », associathèque.fr, 22 mars 2021
12 Article L131-8 du Code du sport
13 Article L131-14 du Code du sport
14 Ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative, « Les contrats de délégation », sports.gouv.fr
15 CE, 11 avril 2024, Région Nouvelle-Aquitaine, req. N°489440, Cons. 5
16 ROYER Erwan, « Fédérations sportives : bientôt toutes soumises à la commande publique ? », associathèque.fr, 22 mars 2021
17« Règlement financier de la Fédération française de Voile » et « Règlement Financier » de la FFF notamment :
https://www.ffvoile.fr/ffv/web/ffvoile/AG/2023/documents/08D%20-%20REGLEMENT%20FINANCIER%20AG
%202024%2003%2023.pdf
https://media.fff.fr/uploads/documents/reglement-financier-saison-2025-2026.pdf
18 Voir notamment le site internet de la Fédération française de Football, le « Budget prévisionnel 2024 » de la Fédération
française d’Athlétisme
19 Ministère des sports et de jeux olympiques et paralympiques, Guide sur la prévention des atteintes à la probité à destination
des fédérations sportives, 2022, page 19
20 Ministère des sports et de jeux olympiques et paralympiques, Guide sur la prévention des atteintes à la probité à destination
des fédérations sportives, 2022, page 20
21 Audition de M. André Barbé, président de section à la 3e chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour des
comptes : L’État et le mouvement sportif : mieux garantir l’intérêt général (2018) (en téléconférence)
22 Article 6.2 du Réglement Financier de la Fédération Française de Tennis